АСОЦІАЦІЯ МІЖНАРОДНО-ПРАВОВИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

Участь в громадському обговоренні законопроекту про всеукраїнський референдум

У зв'язку з громадським обговоренням проекту Закону "Про всеукраїнський референдум"  Асоціацією було підготовлено та надіслано наступні зауваження:

1. Види всеукраїнського референдуму за предметом

Згідно п. п. 5 – 6 ч. 3 ст. 2 проекту закону за предметом всеукраїнський референдум може бути:

„5) з будь-якого питання за виключенням тих, по яких референдум не допускається згідно з Конституцією України (загальний референдум);

6) щодо попереднього з’ясування думки Українського народу з питань змін Конституції (консультативний референдум).”

Це положення проекту не узгоджуються з ч. 5 ст. 14 проекту закону, згідно якої:

„За народною ініціативою може бути проведено загальний або консультативний всеукраїнський референдум з будь-якого питання загальнодержавного значення, за виключенням тих, по яких референдум не допускається згідно з Конституцією України.”

Таким чином, консультативний референдум може бути не лише щодо доцільності прийняття нової Конституції України, а й з інших питань загальнодержавного значення. У зв’язку з цим можливі два варіанті уточнення проекту закону шляхом викладення п. 6 ч. 3 ст. 2 проекту закону в наступній редакції:

Вар. 1: „6) щодо попереднього з’ясування думки Українського народу з питань змін Конституції (консультативний конституційний референдум).”

Вар. 2: „6) щодо попереднього з’ясування думки Українського народу з питань змін Конституції або з будь-якого питання за виключенням тих, по яких референдум не допускається згідно з Конституцією України (консультативний референдум).”

На нашу думку більш вдалим буде другий варіант, оскільки за правовими наслідками і за суб’єктом призначення консультативні референдуми щодо необхідності прийняття нової Конституції України та з інших загальнодержавних питань співпадають.

2. Порядок та умови проведення всеукраїнського референдуму щодо прийняття нової Конституції України

Законопроектом пропонується визначити процедуру прийняття нової Конституції України шляхом її ухвалення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою після попереднього з’ясування думки Українського народу на референдумі щодо необхідності прийняття нового Основного закону.

Вважаємо вказаний підхід таким, що не відповідає чинній Конституції України.

Як було зазначено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. у справі № 6-рп/2008:

„В аспекті порушеного у конституційному поданні питання положення частини другої статті 72 у системному зв'язку зі статтею 5 Конституції України слід розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України.”

Таким чином, прийняття нової Конституції України має бути здійснене з додержанням вимог, які передбачені, зокрема, і в чинній Конституції України. Зважаючи на те, що жодних інших процедур перегляду Основного закону, окрім передбачених в розділі ХІІІ, Конституція не містить, прийняття нової Конституції має відбуватись з дотриманням вказаного розділу.

Слід врахувати, що Розділ ХІІІ Конституції України прирівняний за порядком зміни до основ конституційного ладу та порядку реалізації форм безпосередньої демократії (відповідно, розділи І та ІІІ Основного закону) і потребує всеукраїнського референдуму, що свідчить про намагання авторів Конституції закріпити гарантії стабільності Основного закону та дотримання належної процедури його зміни.

Тому до внесення змін в Розділ ХІІІ чинної Конституції України, якими б передбачався спеціальний порядок схвалення нової Конституції, слід керуватись чинними вимогами цього розділу. Це, до речі, відповідає й практиці прийняття самої чинної Конституції, яка була ухвалена відповідно до процедури зміни Основного закону 1978 р.

При цьому, положення чинної Конституції, які не передбачають права Верховної Ради України приймати нову Конституцію, а лише дозволяють їй вносити в Основний закон зміни і доповнення, зовсім не виключають участь парламенту у конституційному процесу – адже після схвалення нової Конституції парламентом вона все одно має бути винесена на референдум (бо зачіпатиме розділи І, ІІІ, ХІІІ чинного Основного закону), де її остаточне прийняття чи відхилення має здійснити Український народ.

Окремо зазначимо, що попередній проект закону „Про всеукраїнський референдум”, який не набув чинності через накладення вето Президентом України не набув чинності, оскільки він хоча й передбачав попереднє схвалення нової Конституції України парламентом, фактично вигадував нову процедуру, яка не відповідала Розділу ХІІІ чинної Конституції України.

Виходячи з наведеного пропонуємо ст. ст. 15, 24, 63 проекту закону викласти у наступній редакції:

„Стаття 15. Всеукраїнський референдум щодо схвалення нової редакції Конституції України.

1. Всеукраїнський референдум щодо схвалення нової редакції Конституції України – це форма реалізації Українським народом свого права визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття нової редакції Конституції України на всеукраїнському референдумі.

2. Всеукраїнський референдум щодо схвалення нової редакції Конституції України призначається тільки після з’ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової редакції Конституції України на консультативному референдумі.

3. Проект нової Конституції України подається на розгляд Верховної Ради України та приймається Верховною Радою України в порядку, передбаченому Розділом ХІІІ Конституції України, і затверджується Всеукраїнський референдум, який призначається Президентом України.

Стаття 24. Порядок призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України та щодо схваленні нової редакції Конституції України

1. Президент України протягом десяти днів після отримання від Голови Верховної Ради України закону про внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України або нової редакції Конституції України видає указ про призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України чи щодо схвалення нової редакції Конституції України із зазначенням дати його проведення. Текст закону, що виноситься на затвердження всеукраїнським референдумом про внесення змін до Конституції України, або нової редакції Конституції України обов’язково додається до указу Президента України.

2. Указом Президента України про призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України або про схвалення нової редакції Конституції України визначається дата його проведення - не раніше ніж через 90 днів і не пізніше ніж через 120 днів від дня видання указу.

Стаття 63. Правові наслідки всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України або про схвалення нової Конституції України

1. Закон про внесення змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою України в порядку, встановленому статтею 156 Конституції України, та затверджений всеукраїнським референдумом, або нова Конституція України набирають чинності з дня офіційного опублікування результатів всеукраїнського референдуму.

2. У разі, якщо Закон про внесення змін до Конституції України не було затверджено референдумом, то повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції України з того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступних скликань.”

У назві статті 30 проекту закону слова „конституційного або” пропонуємо вилучити.

3. Придатність текстів, які виносяться на референдум

У ч. 2 ст. 19 проекту закону передбачено, що: „тексти законопроектів, що виносяться на конституційний або законодавчий референдум, не повинні суперечити нормам чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини.”

Погодитись з таким підходом не можна, оскільки поняття „стандартів Ради Європи” є досить туманним і не визначеним, що може призвести до порушення прав Українського народу на вирішення важливих питань суспільного життя на референдумі. Вважаємо, що міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, і є якраз тими  стандартами, які має додержуватись України при вирішенні питань на референдумі.

Пропонуємо слова: „стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини” вилучити.

4. Результати всеукраїнського референдуму

Згідно ч. 2 ст. 61 проекту закону пропонується встановити вимогу, що рішення на референдумі приймаються більшістю від усіх громадян, занесених до списку для голосування. Такий підхід не завжди є виправданим.

Рекомендації Венеціанської комісії за демократію через право Ради Європи пропонують взагалі відмовитись від встановлення мінімальної кількості голосів, необхідної для ухвалення рішення на референдумі (п. 7 Кодексу належної практики щодо референдумів, ухвалений Радою за демократичні вибори у грудні 2006 року на 19-й сесії та у березні 2007 року на 70-й пленарній сесії Венеціанської комісії) тобто приймати рішення більшістю учасників референдуму.

З іншого боку, зважаючи на суспільне протистояння в України з багатьох питань є недоцільним схвалення важливих рішень незначною перевагою голосів учасників референдуму.

У зв’язку з цим пропонуємо застосувати змішаний підхід, який поєднуватиме пропоновані зміни з чинною в України практикою, виклавши ч. 2 ст. 61 проекту закону в наступній редакції:

„Питання, винесене на всеукраїнський референдум, вважається схваленим громадянами, якщо за це проголосувало: щодо внесення змін до Конституції України, схвалення нової Конституції України, з’ясування попередньої думки з питань зміни Конституції України – більше половини громадян, занесених до списків для голосування, а з інших питань – більшість громадян, які взяли участь в голосуванні, за умови участі в референдумі більше половини громадян, занесених до списків для голосування.”

З часом, в Україні можливе зменшення напруженості і регіонального протистояння, що стане передумовою повного втілення рекомендації Венеціанської комісії Ради Європи у національне законодавство з референдуму.

5. Втілення результатів консультативного референдуму.

Пропонований проект не містить положень щодо реалізації рішень консультативного референдуму (наприклад, позитивний результат консультативного референдуму з питання: „Чи підтримуєте Ви надання права громадянам на зберігання вогнепальної зброї?” – потребуватиме наступного прийняття закону „Про вогнепальну зброю”).

У зв’язку з цим пропонуємо додати нову статтю наступного змісту:

Стаття *. Правові наслідки консультативного референдуму

1. Рішення консультативного референдуму є обов’язковим для розгляду і прийняття відповідних рішень органами державної влади України.

2. Рішення консультативного референдуму про необхідність прийняття нової Конституції України є підставою для розробки і ухвалення нової Конституції України.”

На жаль, інформація про громадське обговорення цього законопроекту була видалена з сайту Міністерства юстиції України, і ми були змушені надати посилання на збережену в архіві Асоціації  веб-сторінку.